VON SHAWN MÖLLER
Im Artikel von Shawn Möller analysiert die deutsche China-Politik kritisch analysiert, besonders auf lokaler Ebene wie Städten, Hochschulen und Wirtschaftsnetzwerken. Obwohl China politisch als Rivale gilt, wird die Zusammenarbeit dort oft unpolitisch und routiniert fortgeführt.
Deutschlands China-Politik ist heute strategisch sensibler als noch vor wenigen Jahren. Dennoch verliert sie dort an Wirkung, wo politische Entscheidungen alltäglich werden. Nicht in der Bundesregierung entscheidet sich, ob eine Strategie tatsächlich handlungsleitend ist, sondern in Städten, Häfen, Hochschulen und Wirtschaftsnetzwerken. Gerade hier zeigt sich, ob Leitlinien Orientierung geben oder folgenlos bleiben.
Während der Bund China zunehmend als systemischen Rivalen begreift, wird die Zusammenarbeit auf subnationaler Ebene vielerorts weiterhin als unpolitischer Austausch behandelt: pragmatisch, routiniert, scheinbar folgenlos. Was in Deutschland wie lokale Kooperation wirkt, ist aus chinesischer Perspektive jedoch längst Teil einer strategisch eingebetteten Außenpolitik. Die deutsche China-Strategie scheitert daher weniger an falschen Annahmen als an ihrer begrenzten Reichweite. Dort, wo internationale Politik im Alltag subnationaler Beziehungen konkretisiert wird, greift sie bislang kaum.
Zusammenarbeit wird entlang gewachsener Routinen fortgeführt. Das ist in erster Linie funktional und erst in zweiter Linie Ausdruck politischer Ignoranz. Im kommunalen Raum erscheint China selten als systemischer Rivale oder sicherheitspolitischer Faktor, sondern als Investor, Partner oder Markt. Kommunale Akteure handeln innerhalb klar umrissener Zuständigkeiten, unter wirtschaftlichem und administrativem Druck und mit dem Auftrag, konkrete Probleme zu lösen.
„Während der Bund China zunehmend als systemischen Rivalen begreift,
wird sich auf subnationaler Ebene vielerorts weiterhin unpolitisch
ausgetauscht: pragmatisch, routiniert, scheinbar folgenlos.“
Es geht um Investitionen, Standortentwicklung und darum, Austauschformate aufrechtzuerhalten. Geopolitische Strategie bleibt dabei oft abstrakt, fern und nur begrenzt handlungsleitend. China hat diese Möglichkeit zur Asymmetrie früh erkannt und langfristig vorbereitet. Deutschland hat sie institutionell zugelassen.
Die deutsche China-Politik reduziert sich bisher mehr oder weniger auf Dokumente, Leitlinien und strategischen Kategorien, während im praktischen Austausch über Jahrzehnte unpolitisch agiert wurde, ohne sich der Auswirkungen und Einflussnahmen durch China bewusst zu sein. Die bestehende Asymmetrie ist also auch Ergebnis eines deutschen Ordnungsverständnisses, das subnationale Außenbeziehungen bewusst entpolitisiert hat. Föderale Autonomie und ein positiv aufgeladener Austauschbegriff werden ohne strategische Rückkopplung zum Einfallstor: strukturelle Nicht-Steuerung, die die chinesische Seite gezielt nutzt.
Zwei Logiken, ein Austauschbegriff
Gerade auf subnationaler Ebene treten die institutionellen und rechtlichen Unterschiede beider Staaten besonders deutlich zutage, nicht zuletzt deshalb, weil sie selten offen politisch verhandelt werden. Deutschland ist ein föderaler Staat, dessen Ordnung auf Dezentralität, kommunaler Selbstverwaltung und institutioneller Fragmentierung beruht. Städtepartnerschaften, Wirtschaftsdelegationen und Hochschulkooperationen entstehen aus lokalen Interessen heraus.
Sie werden getragen von Bürgermeister:innen, Kammern, Universitäten und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Historisch gelten sie als niedrigschwellige Form internationaler Zusammenarbeit, positiv verstanden als Beitrag zum Dialog. Außenpolitik findet anderswo statt. China folgt einer grundsätzlich anderen Logik. Die kommunale Ebene ist kein autonomer Raum, sondern rechtlich verankerter Bestandteil staatlicher Außenpolitik. Das chinesische „Foreign Relations Law“ verpflichtet staatliche wie nichtstaatliche Akteure ausdrücklich dazu, internationale Austausch- und Kooperationsformate so zu gestalten, dass sie die nationale Souveränität, Sicherheit und Würde sowie zentrale Interessen der Volksrepublik wahren und aktiv fördern. Subnationale Diplomatie unterstützt damit proaktiv die außenpolitischen Zielsetzungen der Zentralregierung.
Jeglicher Akteur fungiert als operativer Träger einer übergeordneten politischen Linie und handelt innerhalb eines verbindlichen politischen Rahmens, selbst dann, wenn Aktivitäten nach außen technokratisch oder unpolitisch erscheinen. Kooperationen durchlaufen mehrstufige parteistaatliche Prüf- und Genehmigungsprozesse. Regionale Vertreter, zentrale Koordinierungsstellen und außenpolitische Institutionen sind engmaschig verzahnt, um Austauschformate zu steuern und strategisch zu nutzen. Städtepartnerschaften, Wirtschaftsforen und Hochschulkooperationen sind aus chinesischer Perspektive Instrumente eines langfristigen Netzwerkaufbaus. Was auf deutscher Seite als freundschaftlicher Kontakt gilt, ist auf chinesischer Seite Teil strategischer Infrastruktur.
Die politische Wirkung des Unpolitischen
Dass deutsche Kommunen autonom, aber weitgehend unkoordiniert handeln, oft mit begrenzter strategischer Kapazität, ist Hauptgrund dieser sich immer weiter verstärkenden Asymmetrie. Chinesische Kommunen handeln hingegen nie autonom, sondern koordiniert und eingebettet in einen ressourcenstarken institutionellen Rahmen. Besonders sichtbar wird dies in der Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure. Deutsche Kommunen öffnen ihre Partnerschaften systematisch für Vereine, Hochschulen, Stiftungen und Wirtschaftsinitiativen.
Austausch findet in einem pluralisierten Netzwerk statt, unabhängig von staatlichen und administrativen Vorschriften. Diese Offenheit ist gewollt und prägt das deutsche Verständnis internationaler Kooperation. Auf chinesischer Seite folgt die Einbindung gesellschaftlicher Akteure einer anderen Logik. Unabhängige Zivilgesellschaft im westlichen Sinne spielt für China auch in subnationalen Austauschformaten kaum eine Rolle. Kontakte werden über staatliche oder staatsnahe Organisationen, parteinahe Verbände und offiziell legitimierte Vermittlungsstrukturen kanalisiert.
Diese Form gesellschaftlicher Einbindung ist Teil einer systematischen Strategie, die auf Koordination, Loyalität und politische Anschlussfähigkeit abzielt. In der chinesischen Praxis, der sogenannten Einheitsfront, werden staatliche, wirtschaftliche und gesellschaftliche Akteure gezielt zusammengeführt, um politische Wirkung jenseits formaler Diplomatie zu entfalten. Subnationale Kooperationen und Kontakte dienen dem Aufbau belastbarer Netzwerke und langfristiger Anschlussfähigkeit. Für Deutschland bleibt diese Logik oft schwer greifbar, die politische Wirkung subnationaler Netzwerke lange unsichtbar und institutionell weitgehend unbeantwortet.
Denn sie entsteht, ohne als Politik wahrgenommen zu werden. Über wirtschaftliche Entscheidungsträger, akademische Leitungsebenen, kulturelle und gesellschaftliche Multiplikatoren sowie organisationsförmig eingebundene Diaspora- Strukturen werden Narrative normalisiert und politische Anschlussfähigkeit hergestellt, ohne dass formale Steuerung sichtbar wird. Wirtschaftliche Interessen, gesellschaftlicher Austausch und kommunikative Rahmung verstärken sich gegenseitig. Was auf deutscher Seite als pragmatische Einzelkooperation erscheint, bildet aus chinesischer Perspektive Bausteine eines langfristig angelegten Beziehungs- und Einflussraums, der Wirkung über indirekte, gesellschaftlich legitimierte Pfade entfaltet.
Subnationale Beziehungen werden dabei in Anlehnung an die chinesische Kernstrategie, das Lokale zu nutzen, um das Zentrum einzukreisen, eingesetzt. People-to-People- Formate tragen zum Aufbau von Unterstützerkreisen bei. In Deutschland treffen diese Mechanismen auf historisch gewachsene Netzwerke, in denen sich wirtschaftliche, institutionelle und persönliche Interessen ohne übergeordnete strategische Steuerung zunehmend mit chinesischen Zielsetzungen überlagern. So entsteht eine Form struktureller Konditionierung. Entscheidungen werden nicht vorgeschrieben, aber vorgeprägt. Gerade deshalb ist subnationale Diplomatie so wirksam und zugleich so schwer zu regulieren. Sie operiert nicht gegen politische Strategien, sondern neben ihnen.
Duisburg, Hamburg und die stille Infrastruktur
Wie diese Mechanismen konkret wirken, zeigt sich in Deutschland besonders deutlich in Duisburg. Kaum eine andere deutsche Kommune hat ihre Beziehung zu China so früh, so konsequent und so offen als Teil der eigenen Zukunftsstrategie verstanden. Duisburg positionierte sich über Jahre als europäischer Endpunkt der Neuen Seidenstraße und als logistisches Scharnier zwischen China und dem Binnenmarkt. Aus einer Städtepartnerschaft wurde Standortpolitik.
China war hier nicht nur Partner, sondern Projektionsfläche wirtschaftlicher Erneuerung. China wurde Teil der strategischen Selbstbeschreibung der Stadt, eingebettet in Wirtschaftsförderung, Infrastrukturplanung und politische Kommunikation. Kritik an China war und ist denkbar kontraproduktiv, wenn lokale Interessen, Arbeitsplätze und politische Glaubwürdigkeit auf dem Spiel stehen. Sie ist nicht verboten, erzeugt jedoch konkrete Kosten. Duisburg ist kein Sonderfall, sondern ein Extrem. Es zeigt, was geschieht, wenn subnationale Beziehungen identitätsstiftend werden. Geopolitische Veränderungen, etwa Handelskonflikte, Sicherheitsdebatten oder neue strategische Linien auf Bundes- und EU-Ebene, treffen dann auf lokale Realitäten, die längst anders organisiert sind.
Ein ähnlicher Mechanismus zeigte sich 2022 in Hamburg: Die Debatte um die Beteiligung von COSCO am Hamburger Hafen machte einen akuten Entscheidungskonflikt deutlich. Nationale Sicherheitsüberlegungen trafen unmittelbar auf kommunale Standortinteressen und ökonomische Abwägungen. Dass Risiken existierten, war klar, unentschieden jedoch, welches Gewicht ihnen im Verhältnis zu Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit und Investitionssicherheit beigemessen wurde. In Hamburg wurde augenfällig, wie sich subnationale China-Beziehungen und nationale Sicherheit, widersprechen können.
In Duisburg zeigt sich, was geschieht, wenn subnationale Beziehungen
identitätsstiftend werden. Geopolitische Veränderungen treffen dann
auf lokale Realitäten, die längst anders organisiert sind.
Noch leiser, aber nicht weniger wirkungsvoll, sind die Effekte in Bildung und Kultur. Hochschulkooperationen, Sprachprogramme und Austauschformate, exemplarisch die häufig an deutschen Hochschulen angesiedelten Konfuzius-Institute, sind über Jahrzehnte gewachsen und wurden lange als unproblematisch wahrgenommen. Nicht zuletzt unter Verweis auf Offenheit, Wissenschaftsfreiheit und kulturellen Dialog wurden sie über Jahre legitimiert. Tatsächlich handelt es sich aber um langfristig angelegte, institutionell eingebettete Kooperationen, die Erwartungen, Abhängigkeiten und Anpassungsdruck erzeugen können. Ihre politische Wirkung entfaltet sich über Zeit und nicht über einzelne Ereignisse.
De-Risking braucht Einbettung statt Parallelwelten
Die deutsche China-Politik ist analytisch weiter als ihr institutionelles Instrumentarium. Auf Bundes- und EU-Ebene existieren Strategien, Risikoeinschätzungen und Leitlinien. Begriffe wie De-Risking sind etabliert, ebenso die Einsicht, dass wirtschaftliche Verflechtungen sicherheitspolitische Auswirkungen haben. Nationale Strategien entfalten sich in Deutschland auf der Ebene von Staaten, Lieferketten und Schlüsseltechnologien. Zwischen nationaler Strategie und kommunaler Praxis klafft jedoch eine strukturelle Lücke. Schließen ließe sich diese nur durch eine systematische Einbettung des kommunalen Kontextes in die deutsche China-Strategie. Nicht bei Verboten sollte dies ansetzen, sondern bei Orientierung. Kommunen benötigen keine eigene außenpolitische Zuständigkeit, sondern klare Referenzpunkte.
Dazu gehören: Wissen über sensible Kooperationsformen, Transparenz über strategische Interessen auf Bundes- und EU-Ebene sowie institutionelle Anlaufstellen, die Beratung ermöglichen, ohne Entscheidungen zu diktieren. Transparenz muss zum Standard werden, nicht zur Ausnahme. Subnationale Kooperationen entfalten politische Wirkung gerade deshalb, weil sie langfristig und routiniert sind. Mindestanforderungen an Offenlegung, Dokumentation und strategische Einordnung wären daher kein Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung, sondern Voraussetzung politischer Lernfähigkeit.
Umgekehrt kann von Kommunen nicht erwartet werden, geopolitische Risiken eigenständig zu bewerten, wenn ihnen der strategische Rahmen fehlt. De-Risking scheitert weniger an mangelnder Entschlossenheit als an einem unkoordinierten Nebeneinander verschiedener politischer Ebenen. Wer China strategisch begegnen will, braucht daher nicht zwangsläufig weniger, muss aber bewusster kooperieren. Strategische Klarheit entsteht nicht allein in Berlin, sondern ebenso in Duisburg, Hamburg oder Köln. Erst wenn diese Ebenen zusammengedacht werden, verliert die deutsche China-Politik ihren blinden Fleck. Bisher herrscht Pragmatismus vor, die Konzentration auf das Machbare, auf bestehende Kooperationen und kurzfristige Handlungsfähigkeit, häufig jedoch ohne systematische Rückbindung an übergeordnete politische Zielsetzungen.
Pragmatismus kann strategische Klarheit jedoch nicht ersetzen. In einer konflikthaften internationalen Ordnung geht es nicht mehr um Annäherung an China, sondern um Handlungsfähigkeit. Wo die Einbettung in übergeordnete Strategien fehlt, entstehen keine offenen Konflikte, sondern stille Asymmetrien und wachsende Risiken. Subnationale Beziehungen sind kein Nebenschauplatz. Hier entscheidet sich, ob Strategie überhaupt handlungsleitend wird. Pragmatismus ohne strategische Rückbindung bleibt Anpassung und ist keine Politik.
Shawn Möller ist Co-Autor des 2024 veröffentlichten Report „De-Risking on the Surface, Re-Risking
Underneath“ von Freiheit für Hongkong e. V. Er engagiert sich bei Freiheit für Hongkong e.V. und hat einen Bachelor-Abschluss Politikwissenschaft sowie Wirtschafts- und Sozialgeschichte von der Universität Göttingen. Derzeit absolviert er ein Master-Studium in Organisation, Governance und Bildung an der TU Braunschweig.
Last modified: 21. April 2026
